Juridisch: Eerste blik op vakantieverhuuruitspraak ABRvS van 29 januari 2020

Maarten Klaassen, Pact Advokaten

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 29 januari 2020 een belangwekkende uitspraak gewezen op het gebied van vakantieverhuur. In de pers is hier terecht breed aandacht aan besteed. Ook Wethouder Ivens heeft snel een eerste reactie gegeven. Toch zal het nog wel even duren voor de implicaties van deze uitspraak voor de praktijk uitgekristalliseerd zijn. Ik ga hier in op enkele aspecten van de zaak.

Is het “verbod op vakantieverhuur” nieuw?

Het is al sinds een uitspraak van 14 oktober 2015 duidelijk dat de Afdeling vakantieverhuur, zelfs als is het maar voor één dag, ziet als onttrekking van woonruimte aan de woningvoorraad van een gemeente (ECLI:NL:RVS:2015:3154). Deze uitspraak is door de Afdeling later nog herhaaldelijk bekrachtigd (onder meer ECLI:NL:RVS:2018:428 en ECLI:NL:RVS:2017:649).  In de uitspraak van vandaag wordt daar ook naar verwezen. De Amsterdamse gemeenteraad heeft er voor gekozen om in de Huisvestingsverordening voorwaarden op te nemen waaronder geen sprake zou zijn van onttrekking, althans, geen onttrekkingsvergunning nodig zou zijn. Uit de uitspraak van vandaag blijkt dat voor dergelijke uitzonderingen geen wettelijke basis is. Als de gemeenteraad het had gewild, had vakantieverhuur altijd al als verboden woningonttrekking behandeld kunnen worden, maar het is een politieke keuze geweest om dat niet te doen. De keerzijde van de uitspraak van vandaag is dat de nuance die de gemeenteraad heeft willen opzoeken – op het eerste gezicht – niet meer mogelijk is.

Overigens geldt voor handhaving op grond van het bestemmingsplan geruime tijd een zelfde lijn: verhuur aan toeristen is strijdig met de voorschriften uit een bestemmingsplan indien een perceel is bestemd voor bewoning (ECLI:NL:RVS:2013:1633 , ECLI:NL:RVS:2015:1750, ECLI:NL:RBAMS:2016:4256). Het is binnen de gemeente Amsterdam overigens niet gebruikelijk om te handhaven op grond van het bestemmingsplan (waarbij een rol kan spelen dat daarbij geen boete kan worden opgelegd, hetgeen op grond van de Huisvestingswet in het geval van onttrekking wel kan).

Is vakantieverhuur nu helemaal verboden in Amsterdam?

De implicatie van de uitspraak is inderdaad dat vakantieverhuur zonder een onttrekkingsvergunning strijdig is met de Huisvestingsverordening en de Huisvestingswet 2014. Voor geen van de voorwaarden die de gemeente hanteerde (niet alleen de meldplicht, maar ook de 30 dagen termijn, het niet verhuren aan meer dan 4 personen, etc.) geldt een wettelijke grondslag, zodat ook een eigenaar die aan die voorwaarden voldoet, handelt in strijd met de Huisvestingsverordening en de Huisvestingswet.

De Afdeling geeft in de uitspraak aan dat de gemeenteraad wel kan differentiëren in gevallen waar wel of geen boete kan worden opgelegd. Dat kan echter niet in de vorm van beleid maar moet door een wijziging van de Huisvestingsverordening. De gemeenteraad zal dus snel aan de bak moeten om die gewijzigde Huisvestingsverordening door te voeren.

De vraag is echter of dat soelaas zal bieden. Het enkele feit dat voor bepaalde vormen van onttrekking geen boete kan worden opgelegd wil nog niet zeggen dat die vormen van onttrekking rechtmatig zijn. Dat betekent dat tegen al die gevallen nog steeds handhavend moet worden opgetreden (middels een last onder dwangsom of anderszins). Daarvoor zal de gemeente onvoldoende handhavingscapaciteit hebben. In het geval er sprake is van een handhavingsverzoek zal het college echter gehouden zijn wel handhavend op te treden en dat kan nog een grote belasting gaan vormen voor het ambtelijk apparaat.

Een andere interessante vraag is of een overtreding van de Huisvestingsverordening nu sneller kan worden toegerekend aan de platforms zelf (zodat ook aan de platforms boetes opgelegd kunnen worden), nu feitelijk elke vorm van verhuur waarbij zij betrokken zijn, een verboden onttrekking van woonruimte oplevert. Enerzijds is vrij recent komen vast te staan dat deze platforms (zoals Airbnb) een “informatiedienst” zijn en dus niet fungeren als “makelaar”, anderzijds is de drempel voor toerekening van een overtreding blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling vrij laag; nu elke vorm van vakantieverhuur verboden is kan eerder worden gesteld dat de platforms het in hun macht hebben te voorkomen dat deze overtredingen begaan worden.

Kan er een vergunningenstelsel worden opgezet?

De vergunning die op grond van de Huisvestingswet 2014 kan worden verleend is een zogeheten onttrekkingsvergunning. De Huisvestingswet 2014 kent niet de specifieke mogelijkheid van een tijdelijke onttrekkingsvergunning of een onttrekkingsvergunning onder voorwaarden. Als een onttrekkingsvergunning niet tijdelijk is en daar geen voorwaarden aan worden verbonden, dan houdt het verlenen van een vergunning dus in dat een woning wordt onttrokken aan de woningvoorraad. Dat is juist niet het beoogde doel en ik verwacht dan ook niet dat een praktijk zal ontstaan waarbij dergelijke onttrekkingsvergunningen worden verleend.

Mogelijk zou de oplossing kunnen liggen in tijdelijke onttrekkingsvergunningen onder de voorwaarde dat de woning gedurende de periode van onttrekking alleen voor het beoogde gebruik worden aangewend, maar het is (zeker in het licht van de uitspraak van vandaag) maar de vraag of de Huisvestingswet voor een dergelijke “vergunning op maat” wel een grondslag biedt.

Daar komt bij dat het Wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte hier wel een oplossing voor biedt, waarover hieronder meer. Het lijkt dus in de lijn der verwachting te liggen dat met de implementatie van een vergunningstelsel gewacht gaat worden tot inwerkingtreding van deze wet, die echter nog wel geruime tijd op zich kan laten wachten (naar verwachting niet eerder dan 1 juli 2020).

Dienstenrichtlijn

Een ander vraagstuk dat nu prangend zal worden is of een algeheel verbod op vakantieverhuur (of een vergaand beperkend vergunningstelsel) niet strijdig is met de Europese Dienstenrichtlijn. Het antwoord op die vraag zal essentieel worden voor marktpartijen als Airbnb. Mijns inziens is de kans zeer wel aanwezig dat een algeheel verbod op elke vorm van vakantieverhuur, al dan niet gekoppeld aan een beperkt vergunningenstelsel, uiteindelijk strijdig zou worden geacht met de Europese Dienstenrichtlijn.

Waar een genuanceerde regeling mogelijk nog noodzakelijk en proportioneel zal worden geacht in verband met het daarmee te dienen algemeen belang (volkshuisvesting), zal het absolute verbod dat nu de facto is ontstaan dat waarschijnlijk niet meer zijn (vergelijk Communication from the Commission tot the European Parliament, The Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, European agenda for the collaborative economy, COM2016, 356, p. 5). In dat geval zou de door tegenstanders van vakantieverhuur verwelkomde uitspraak van de Afdeling een paard Troje blijken te zijn, in ieder geval tot inwerkingtreding van het Wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte.

Wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte

Brengt het nieuwe wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte verandering in deze situatie? Dat lijkt wel het geval. Het wetsvoorstel zoals het er nu ligt geeft nu juist een wettelijke grondslag die volgens de Afdeling in de uitspraak van vandaag mist in de Huisvestingswet 2014. Daardoor wordt het weer mogelijk om te werken met een meldplicht of een vergunningplicht, het aantal nachten te maximeren en (nieuw voor de Amsterdamse praktijk) te werken met verboden per wijk of gebied. Met het wetsvoorstel wordt dan ook een vakantieverhuurvergunning geïntroduceerd die moet worden onderscheiden van de onttrekkingsvergunning en dus maatwerk biedt voor tijdelijke en korte vakantieverhuur.

Overigens zal ook onder de vigeur van de aangepaste Huisvestingswet blijven gelden dat de beperkingen aan vakantieverhuur getoetst kunnen worden aan de Dienstenrichtlijn. In de Memorie van Toelichting staat daarover:

Een meldplicht waarbij de duur van de toeristische verhuur in een gegeven jaar wordt beperkt is een beperking van de dienstverlening in de zin van artikel 15, tweede lid, onderdeel a, van de Dienstenrichtlijn. Het stellen van een dergelijke eis moet worden gerechtvaardigd aan de hand van de criteria van artikel 15, eerste en derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Kern van deze rechtvaardiging is dat moet worden aangetoond welke dwingende redenen van algemeen belang met deze beperking worden gediend, dat deze eisen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en ze niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken. Onderbouwd moet dus worden waarom deze maatregel noodzakelijk en proportioneel is en de beperking non-discriminatoir is. Een dwingende reden van algemeen belang moet zien op publieke belangen en niet op economische belangen. Tot slot is er een verplichting tot notificatie bij de Europese Commissie van een dergelijke beperking ingevolge artikel 15, zevende lid, van de Dienstenrichtlijn.

[..]

Indien de gemeenteraad een nachtencriterium wil invoeren dient het maximaal aantal nachten per jaar dat toeristische verhuur van een woonruimte is toegestaan gemotiveerd te worden. Indien de gemeenteraad bijvoorbeeld bepaalt dat een woonruimte in een bepaald gebied voor maximaal 60 nachten per jaar toeristisch mag worden verhuurd, zal onderbouwd moeten worden waarom niet kan worden volstaan met een minder vergaande beperking zoals 90 of 120 nachten per jaar. Tevens zal de gemeenteraad inzichtelijk moeten maken hoe de maatregel bijdraagt aan het realiseren van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad en het behoud van de leefbaarheid in de woonomgeving.

Hieruit blijkt dat de gemeenteraad ook na intreden van de wijzigingen in de Huisvestingswet geen carte blanche heeft voor totaalverboden of verstrekkende beperkingen maar de nuance zal moeten blijven zoeken. Daarbij zal ook van belang zijn dat concreet kan worden onderbouwd dat de betreffende regels daadwerkelijk bijdragen aan verbetering van het huisvestingsklimaat.

Conclusie

De uitspraak van vandaag zal voor de Amsterdamse praktijk met name gevolgen hebben voor de periode tot invoering van de Wet toeristische verhuur van woonruimte. Het lijkt niet in de lijn der verwachting dat het college het totaalverbod zal gaan handhaven, maar in het geval van een handhavingsverzoek zal dat wel moeten. Voor het opleggen van boetes is een noodverband aan te leggen door de Huisvestingsverordening aan te passen, maar dat laat onverlet dat vakantieverhuur in strijd met de wet zal blijven totdat deze wordt aangepast en de Huisvestingsverordening vervolgens aan de nieuwe wet is aangepast. De vraag is of de Dienstenrichtlijn niet in de weg staat aan het “totaalverbod” dat nu lijkt te zijn ontstaan. Na invoering van de Wet toeristische verhuur van woonruimte heeft de gemeenteraad de benodigde “tools” in het arsenaal, maar het blijft noodzakelijk om binnen de kaders van de Dienstenrichtlijn te blijven en alleen die regels te implementeren die aantoonbaar bijdragen aan verbetering van het huisvestingsklimaat.